Friday 30 May 2008
A. Pendahuluan
Reformasi administrasi publik sebagai salah satu bidang kajian administrasi yang selalu menarik untuk dikritisi. Secara teoritis, lahirnya gejala ini sebagai akibat logis dari adanya kecenderungan pergeseran perkembangan ilmu administrasi publik yang beralih dari normative science ke pendekatan behavioral–ekologis. Secara empiris, gejala perkembangan masyarakat sebagai akibat dari adanya globalisasi, memaksa semua pihak, terutama birokrasi pemerintah melakukan revisi,perbaikan,dan mencari alternatif baru tentang sistem administrasi yang lebih cocok dengan perkembangan masyarakat dan perkembangan zaman. There is not the best, but the better. Begitu juga dengan adanya kebijakan otonomi daerah, yang otomatis masing-masing daerah harus pandai-pandai mencari setiap potensi dan peluang yang terdapat di daerahnya. Meskipun istilah ’daya saing daerah’ seringkali digunakan dalam konteks ekonomi dan diartikan sebagai ‘kemampuan bersaing, sehingga berkonotasi negatif’. Kecenderungan lebih lanjut, pengambil kebijakan yang over protective dan keengganan bekerja sama (Abdullah, 2002).
Namun reformasi administrasi juga secara tidak langsung akan berpengaruh terhadap para pelaku ekonomi (investor), baik dari daerah itu sendiri maupun investor nasional dalam rencana investasinya di dalam suatu daerah tertentu. Misalnya para pelaku ekonomi mungkin akan berinvestasi di daerah A saja karena administrasi pemerintah daerah tersebut cukup baik, dibandingkan apabila harus berinvestasi di daerah B,C,D, dan seterusnya disebabkan administrasi pemerintah daerahnya yang kurang menguntungkan, bahkan sangat amburadul yang boleh jadi akan menjadikan adanya high cost economic di kemudian hari.
Selain itu, daya saing daerah juga lebih banyak diartikan sebagai suatu potensi yang bersifat tunggal, sehingga dengan demikian tidak ada upaya pemahaman bagaimana kompleksitas faktor-faktor yang membentuk daya saing daerah tersebut. Oleh karena itu, tidaklah mengherankan apabila didalam pembicaraan mengenai daya saing daerah, opini yang berkembang dapat menjadi sangat beragam dikarenakan masing-masing pihak, baik individu atau pun lembaga melihatnya dari perspektif atau faktor yang berbeda.
Karenanya dalam tulisan ini mencoba untuk memberikan perspektif yang berbeda, yaitu dengan menguraikan daya saing daerah tersebut dengan pendekatan reformasi administrasi dari perspektif resource based yang jarang ada individu atau pun lembaga yang menggunakannya
B. Reformasi Administrasi: Pengertian dan Ruang Lingkup
Akhir-akhir ini tampak adanya pandangan yang mendua terhadap sosok dan cara kerja aparatur pemerintah di beberapa negara dan daerah.
Pandangan pertama, menganggap bahwa birokrasi pemerintah ibarat sebuah perahu besar yang dapat menyelamatkan seluruh warga dari ‘bencana’ banjir ekonomi maupun politik. Dengan dilengkapi militer dan partai politik yang kuat, organisasi pemerintah sebagai dewa penyelamat dan satu-satunya organ yang dikagumi masyarakat. Pandangan ini didasarkan atas asumsi bahwa didalam mengolah sumberdaya yang dimiliki, organisasi ini mengerahkan para intelektual dari beragam latar belakang pendidikan, sehingga keberhasilannya lebih dapat terjamin. Oleh karena itu, mereka berkesimpulan bahwa birokrasi pemerintah memegang peran utama, bahkan peran tunggal, dalam pembangunan suatu negara maupun daerah.
Pandangan kedua, menganggap birokrasi pemerintah sering menunjukkan gejala yang kurang menyenangkan. Sering, bahkan hampir selalu, birokrasi pemerintah bertindak canggung, kurang terorganisir dan jelek koordinasinya, menyeleweng, otokritik, bahkan sering bertindak KORUP. Para aparatnya kurang dapat menyesuaikan diri dengan modernisasi orientasi pembangunan dan perilakunya kurang inovatif, serta tidak dinamis. Keadaan semacam ini akan menyebabkan birokrasi pemerintah mendominasi seluruh organ politik dan menjauhkan diri dari masyarakat.
Pandangan pertama mungkin diilhami suatu pengharapan yangberlebihan, yang dewasa ini mungkin sudah sangat jarang ditemukan,sedangkan pandangan kedua mungkin merupakan pandangan yang berlebihan, yang didasarkan pada prasangka buruk. Bisa juga terjadi kedua pandangan yang secara diametral bertentangan satu sama lain itu sama-sama didasarkan pada pengamatan yang mendalam, dan evaluasi terhadap kondisi nyata aparatur pemerintah. Sudah barang tentu kritik dan ketidakpuasan yang berlebih terhadap peran birokrasi dalam pambangunan sangatlah tidak adil. Selalu saja kalau terjadi kegagalan dalam usaha pembangunan, birokrasi dipandang sebagai biang keladinya. Kegagalan pembangunan, memang sebagian merupakan tanggung jawab birokrasi, namun bukanlah semuanya. Bahkan di beberapa negara dan daerah, kekurangefisienan administrasi tidak dianggap sebagai ‘dosa besar’ terhadap ketidakmampuan pemerintah, baik daerah maupun pusat didalam memenuhi harapan pembangunan ataupun realisasi tujuan sebagaimana telah ditetapkan didalam rencana pembangunan. Penting diperhatikan, bagaimana caranya agar ketidaksempurnaan administrasi itu dapat dikurangi, kalau tidak bisa dihilangkan sama sekali. Ketidaksempurnaan administrasi ini tidak akan dipandang sebagai situasi yang suram, jika seandainya kondisi kesemrawutan administrasi ini tidak merebak ke seluruh pelosok negeri, baik pada arah regional maupun arah nasional. Kondisinya dipersuram lagi dengan adanya keinginan dari birokrasi pemerintah untuk mempertahankan status quo dan menerapkan pola otokratik dan otoriter. Peran pemerintah yang amat dominan dalam pembangunan sosial dan ekonomi, membuat semuanya menjadi lebih parah.
Keadaan di negara sedang berkembang sudah demikian tak memungkinkan untuk melakukan reformasi administrasi dengan baik. Daerah bekas jajahan diperintah dengan tangan besi dan kurang fleksibel, meminjam istilah Leemans (1971), yang kebanyakan struktur politiknya diisi dengan orang-orang yang mempunyai latar belakang pendidikan hukum dengan pendekatan yang sangat legalistik. Negara-negara yang baru memperoleh kemerdekaan di daerah Asia dan Afrika, didalam konteks yang agak berbeda juga di Amerika Latin, sangat menderita dibawah rezim yang otokratik dan yang berorientasi pada hukum dan ketertiban. Di daerah bekas negara jajahan ini, terjadi perubahan yang menggebu atau turbulent, menurut istilah Waldo. Pada masa perubahan yang demikian gencar ini, lahir harapan masyarakat yang muluk-muluk, suatu harapan yang tak dijumpai dalam masyarakat maju. Kemerdekaan yang diperoleh negara-negara bekas jajahan itu, menyebabkan keberadaan administrasi asing sangat mengganggu cara kerja aparatur pemerintah. Hal ini selain disebabkan tak sesuainya administrasi asing dengan sistem administrasi lokal, membengkaknya tugas-tugas menyebabkan sistem administrasi kolonial tak mampu menyelesaikan persoalan yang muncul dalam masyarakat.
Olehkarena itu, yang diperlukan bukan hanya ekspansi, tetapi juga reorientasi yang komplit. Perubahan sosial yang fundamental menyebabkan lahirnya tuntutan dan tekanan baru. Menjalarnya urbanisasi dan sekularisasi yang cepat, serta kebutuhan akan demokratisasi pemerintahan dan administrasi, menyebabkan beban aparatur pemerintah bertambah besar, dan mau tidak mau adpatabilitas menjadi sangat penting dan menjadi kebutuhan. Semua perubahan dan transformasi ini menyebabkan timbulnya pertentangan antara nilai lama dan baru, antara nilai yang tradisional dan yang modern. Tekanan dan pertentangan ini tidak hanya terbatas pada tubuh birokrasi, melainkan juga dikalangan masyarakat. Di kalangan intelektual, yang diharapkan mampu melakukan perbaikan terhadap kebobrokan birokrasi, malah mereka, utamanya yang konservatif, menjadi stigma birokrasi, sehingga sifat birokrasi yang elitis, terlalu menyenangi sikap otoriter dan kurang komunikasi dengan masyarakat semakin hari semakin parah keadaannya.
Dengan latar belakang dan kondisi demikian, maka kebutuhan akan perubahan dan adaptasi aparatur pemerintah sangatlah mendesak, walaupun masalah yang mengitarinya terlalu kompleks dan rumit. Sebagai konsekuensi logisnya, maka reformasi administrasi di negara sedang berkembang menjadi keharusan (condition sine quanon) dan menjadi perhatian utama pemerintah negara sedang berkembang, termasuk pemerintahan daerah di Indonesia. Reformasi administrasi merupakan bagian yang sangat penting dalam pembangunan di negara berkembang,terlepas dari tingkat perkembangan,arah,dan tujuannya. Semata hanya karena kemampuan administratif dipandang semakin penting artinya bagiterlaksananya kebijaksanaan dan rencana pembangunan. Penyempurnaan kemampuan administratif, meliputi usaha-usaha untuk mengatasi masalah lingkungan, perubahan struktural, dan institusi tradisional atau perubahan tingkah laku individu dan atau kelompok, ataupun kombinasi dari keduanya.
Istilah reformasi administrasi mengandung begitu banyak makna, mempunyai fungsi yang beragam, menimbulkan banyak begitu harapan,tetapi juga membawa ‘pertengkaran’ yang tak kunjung usai di kalangan praktisi, pemerhati, masyarakat, dan kaum teoritisi. Apapun makna dan tujuan yang melekat atau yang dilekatkan pada istilah itu,senantiasa ada nilai positif yang diberikan kepadanya. Istilah ini semakin hari semakin ‘ngepop’ laksana mukjizat, dan ia dianggap sebagai mitos yang banyak mendatangkan berkah dan rezeki. Hampir tidak ada yang mengatakan bahwa reformasi administarsi itu jelek. Sebaliknya hampir semua orang mengatakan reformasi administrasi itu baik dan bermanfaat. Padahal jika diperhatikan lebih jauh, maka akan mempunyai makna dan dampak yang positif maupun negatif, tergantung dari apa, siapa dan bagaimana pembaruan itu dilakukan. Hal ini sangat penting karena ada cara, strategi maupun bentuk reformasi administrasi, yang dalam perjalanan sejarah,terbukti tidak membawa berkah akan tetapi justru mendatangkan bencana bagi masyarakat.
Seperti halnya dengan kebanyakan didalam ilmu sosial, konsep reformasi administrasi diartikan berbeda antara sarjana yang satu dengan yang lain. Oleh karena itu, sebenarnya tidak ada takrif (definisi) yang dapat diterima secara umum. Caiden (1969: 43) menyatakan bahwa perbedaan pemakaian terhadap istilah ini telah menyebabkan kebingungan dan kesulitan baik didalam menentukan parameter dalam penelitian maupun didalam pengembangan teori.
Dewasa ini istilah reformasi administrasi digunakan untuk mendeskripsikan aktivitas yang sebenarnya jauh melampaui makna yang dikandungnya. Sebagai implikasinya, maka setiap reformasi terhadap aparatur administrasi, baik pada arah lokal maupun arah nasional, dipandang sebagai perubahan terencana. Dror mengatakan bahwa reformasi administrasi adalah perubahan yang terencana terhadap aspek utama administrasi. Sedangkan Caiden (1969: 69) mendefinisikan reformasi administrasi sebagai ‘the artificial inducement of administrative transformation againts resistance’. Definisi Caiden ini mengandung beberapa implikasi:
(1) Reformasi administrasi merupakan kegiatan yang dibuat oleh manusia
(manmade), tidak bersifat eksidental, otomatis maupun alamiah;
(2) Reformasi administrasi merupakan suatu proses;
(3) Resistensi beriringan dengan proses reformasi administrasi.
Caiden juga dengan tegas membedakan antara administrative reform dan administrative change. Perubahan administrasi bermakna sebagai respons keorganisasian yang sifatnya otomatis terhadap fluktuasi atau perubahan kondisi (Caiden, 1969: 57-58). Lebih lanjut dikatakan bahwa munculnya kebutuhan akan reformasi administrasi sebagai akibat dari adanya perubahan administrasi. Tidak berfungsinya perubahan administrasi yang alamiah ini menyebabkan diperlukannya reformasi administrasi (Caiden, 1969:65).(bersambung)
posting by boim
www.inimaumere.blogspot.com
www.inimaumere.blogspot.com
merupakan bagian pertama dari 4 (empat) tulisan yang disadur dari Sasli Rais dan Dance Y. Flassy (yang masing-masing adalah Tenaga Teknis Pengembangan Sektor Swasta/ Penanganan P2DTK NAD-Nias PMU P2DTK-Bappenas dan Kandidat Doktor Administrasi Univeritas Indonesia
inimaumere.com
